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■ 韓露

標準化是政府采購行業一個經久不衰的課題。近期，中共中央、國務院印發了《國家標準化發展綱要》，其中第二十八款內容提到，“完善認證認可、檢驗檢測、政府采購、招投標等活動中應用先進標準機制，推進以標準為依據開展宏觀調控、產業推進、行業管理、市場準入和質量監管”。這對政府采購標準化提出了更高的要求，也引發了關于政府采購標準化的進一步討論。什么是政府采購標準？采購需求與標準的關系是什么？標準化難點在哪里？萬物皆可標準化？下文，筆者將帶著這些問題，淺談政府采購技術要求標準的概念、要素、應用探索及其局限性。

技術要求標準是政府采購各類標準的前提和基礎

標準的基本概念。根據GB/T 20000.1-2014《標準化工作指南第1部分:標準化和相關活動的通用術語》條目5.3中對標準描述為：“通過標準化活動，按照規定的程序經協商一致制定，為各種活動或其結果提供規則、指南或特性，供共同使用和重復使用的一種文件?！睒藴实闹贫ê皖愋桶词褂梅秶鷦澐钟袊H標準、區域標準、國家標準、專業標準、地方標準、企業標準；按內容劃分有基礎標準、產品標準、輔助產品標準、原材料標準、方法標準；按成熟程度劃分有法定標準、推薦標準、試行標準、標準草案。

政府采購實務中的標準。在政府采購日常實務中，集中采購機構會接觸到大量的標準，比如，從采購人執行政策角度看有《中央預算單位政府集中采購目錄及標準（2020年版）》《中央行政單位通用辦公設備配置標準》《批量集中采購配置參考標準》等，供應商生產制造角度有各類產品行業國家標準、《商品包裝政府采購需求標準（試行）》《快遞包裝政府采購需求標準（試行）》等，而這兩方面標準都會集中體現在采購文件中。

采購需求與標準的關系。財政部印發的《政府采購需求管理辦法》中，通篇共提及“標準”18次，可分為兩類：一類是采購需求內容，如“技術要求是指對采購標的的功能和質量要求，包括性能、材料、結構、外觀、安全，或者服務內容和標準等”“采購需求可以直接引用相關國家標準、行業標準、地方標準等標準、規范”；另一類是執行環節的要求，如“交付標準”“驗收標準”等。其中，采購需求內容中的“標準”主要是指采購標的的技術要求標準，也是后續交付、驗收環節等相關標準的基礎。而形成標準的前提是通用性和重復性需求，最典型的就是通用辦公設備。

政府采購技術要求標準現狀及問題

《政府采購需求管理辦法》中明確，“采購人對采購需求管理負有主體責任”。 各采購人以及負責組織框架協議采購項目的集采機構在編制采購文件時，主要從本單位的使用需求和信息系統建設情況出發，沒有形成整體的技術要求標準。目前，政府采購技術要求標準現狀及問題可概括為以下三個方面：

第一，采購需求相似但技術要求“百花齊放”。除科研、繪圖、醫療及地質勘探等特殊場景外，政府采購行政辦公對于臺式計算機、便攜式計算機、打印機等辦公設備的需求是十分類似的。但是，這些需求的采購過程和結果卻是非常分散的。以辦公設備類需求為例，每年有大量的單獨委托項目和各地自建電子賣場或協議供貨平臺組織采購，采購人和集采機構在重復勞動編寫采購文件，供應商在重復勞動參與多個采購項目投標，且這些采購項目在編制采購文件技術要求時也各不相同，造成供應商在參與投標時要分別去理解采購文件的需求內容，同一款產品在不同的采購文件下很可能會得到不同的評價。

第二，中標結果充分公示但無整理分析。根據政府采購關于信息公開的各項要求，加上各地電子化采購平臺的發展，政府采購信息已基本實現全面公開。這些信息體現在電子賣場網站上、體現在中標公告里、體現在招標項目電子檔案里?？梢哉f，政府采購信息目前是全面的，卻也是零散的、碎片化的，難以統計分析，更多是起到留痕備查的作用。公眾可以針對某單位某一筆交易去查詢采購結果，卻無法得知政府采購市場某一類產品的采購需求集中在哪些配置上以及無法得知產品的成交價格是否合理。海量的數據擺在那里卻因為沒有統一的標準而無法統計分析，造成了嚴重的數據浪費。

第三，同類產品成交價格不可比。提到政府采購，大家最關心的還是價格，在試圖判斷價格是否合理時才發現，民用市場不可比、政采市場找不到同型號產品、同配置產品僅靠人工難以劃分，歸根結底是因為缺乏比價的基礎——統一的技術要求標準。因此，政府采購市場亟須分門別類建設通用品目產品的技術要求標準。

技術要求標準的要素和特點

前文提到“標準”的概念，其本質是“供共同使用和重復使用的一種文件”，通用品目產品的技術要求是典型的“供共同使用”和“重復使用”案例。建立技術要求標準就是要考慮各類采購需求和采購場景，在個性中找共性，打破技術語言壁壘，實現采購需求的“書同文”。技術要求標準應該具有客觀性、通用性、符合行業共識等特點，并且包含以下5個要素：

第一，區分品目的定義類指標。市場上，有很多產品的分類并沒有嚴格的劃分，比如多功能一體機與復印機、臺式計算機與圖形工作站、電視機與智慧屏等等，個人購物時因為完全取決于個人偏好，所以對分類要求并不敏感。但是，由于在評審過程中，評審委員會只能依據采購文件的評審因素來評審，如果沒有能夠分門別類的實質性要求作為篩選條件，就可能出現被供應商“鉆空子”的情況，這點在軟件產品采購項目中尤為突出。因此，技術要求標準首先要確定能夠判斷某一產品是否屬于該類品目的核心定義類指標。

第二，劃分配置的關鍵性指標。同一類產品價格千差萬別，我們常說“貴有貴的道理”，關鍵性指標就是這“貴的道理”。以臺式計算機為例，關鍵性指標就是“CPU”“硬盤類型”“硬盤容量”“內存容量”“顯卡類型”等，這些指標的排列組合構成了能夠區分臺式計算機需求檔次的配置，整體反映產品的功能。

第三，完善需求的描述性指標。在采購實務中采購經辦人最怕遇到“我要一臺復印機”這樣模糊的需求。因為，政府采購文件中不能出現排他性、歧視性條款，更不能指定品牌型號，需要經辦人通過強大的專業知識將抽象的需求轉為既能夠滿足使用部門需求，又符合政府采購政策要求。同時，供應商又能夠理解的技術要求標準。因此，除了上述提到的定義類指標和關鍵性指標之外，還要有類似外觀尺寸、顏色、包裝清單等雖不直接體現產品性能，卻很可能引起履約糾紛的指標。上述就是描述性指標，描述性指標越詳細越接近采購需求，也越能減少驗收、履約糾紛。

第四，體現合規的政策功能性指標。政府采購市場區別于民用市場的一項重要特點就是發揮政策功能。因此，在技術要求標準中還應該體現諸如節能、環保、扶持中小企業等政策功能性指標。

第五，滿足信息結構化的屬性值。目前，各地政府采購電子賣場、協議供貨和單獨委托項目投標文件中的產品信息通常是供應商自行輸入的文本信息，由于缺乏統一的編寫要求，往往會出現同一個信息有多種表述方式的情況，比如“I7-11700K”“英特爾 酷睿 i7-11700K處理器”“Intel Core i7-11700K Processor”其實是同一款CPU型號。這樣的差異人工容易判斷，但系統卻很難識別，一旦產品數量增多或者產品跨平臺，系統就無法判斷哪些商品該屬于同一配置，進而無法對同配置商品進行價格比較。因此，要實現整個政府采購市場同配置商品價格可比，就需要打破各個電子化平臺的信息壁壘，而技術要求標準的屬性值就是打破壁壘實現政府采購商品“書同文”的語言基礎。

技術要求標準的制定

在了解政府采購技術要求標準現狀及存在的問題，分析技術要求標準的要素和特點后，那么，如何來制定技術要求標準的呢？

首先，應匯總、分析采購人使用需求。制定技術要求標準的最終目的是在滿足采購人需求的前提下買到“物有所值”的產品。因此，采購人的需求才是核心。通過與采購單位使用人、采購經辦人和財務人員的座談等方式，充分聽取采購人的意見建議，了解實際使用人最在意的產品功能，可能出現驗收糾紛的問題點等，并將這些意見建議體現在技術要求標準中。

其次，要征求行業內供應商及專家意見。生產廠商是最了解產品和行業的，也是對歧視性、排他性指標最敏感的，借助供應商的力量能夠快速、有效地建立起某一類品目的技術要求標準草案，并在多輪征求意見后逐步剔除有礙公平競爭的因素。然后，經專家論證正式生成該品目的技術要求標準。

最后，要實行動態管理技術要求標準及屬性值庫。各類品目產品一直在不斷更新換代，技術要求標準也要隨著行業的發展不斷補充、調整。技術要求標準需要建立一個供應商及時反饋、審核關口唯一、屬性值唯一的動態管理機制，以保證技術要求標準的客觀、全面、有效。

中央國家機關政府采購中心關于技術要求標準的探索

通過上述分析可知，技術要求標準的制定需要同時對采購需求和相關行業信息都十分了解且掌握大量實際交易數據，而集中采購機構在這方面具有天然優勢。中央國家機關政府采購中心（以下簡稱“國采中心”），作為中央國家機關集中采購機構，一直在標準化道路上不斷前進，目前已形成多層級采購人庫、供應商庫，以及依托于中央國家機關政府采購電子賣場（以下簡稱“電子賣場”）的技術要求標準參數庫和標準商品庫。目前，已形成包含22個一級品目89個二級品目459個三級品目，2731個指標和4697個屬性值（適配關鍵性指標）的技術要求標準庫，以及包含81萬余款商品的標準商品庫。在此基礎上，國采中心繼續在鼓勵競爭和價格監測方面做了以下探索：

一是創新設置比價、反拍交易模式，在標準商品庫范圍內鼓勵二次競爭。如采購人想實現同配置跨品牌競爭，采購人在選擇商品時只需要簡單勾選多個關鍵性指標，系統就可以快速篩選出符合其需求的產品。采購人任選三個不同品牌的商品即可發起比價，比價需求公告即刻發布在電子賣場平臺，符合需求條件的供應商均可參與競爭。如采購人只想選某一個固定型號商品也可發起反拍，進行代理商之間的競爭。電子化采購平臺，一方面可快速實現采購人的競爭需求；另一方面也便利供應商參與政府采購競爭，尤其是小微企業零成本參與到政府采購市場中。而這些交易模式能夠有效實現的前提，都基于技術要求標準的統一。

二是分析成交數據，總結歸納采購人需求集中的配置參數。自2020年1月16日試運行以來，國采中心電子賣場已生成18萬余筆訂單，每一筆訂單背后都是采購人真實的采購需求。有了標準商品庫，國采中心不但能了解采購人買了什么品牌、什么型號的產品，更重要的是，能了解到采購人需要的是什么功能，用來滿足什么樣的應用場景。通過大數據分析，可以看出，科研機構在意高端CPU的運算能力，一般行政辦公環境喜歡雙面打印功能，高校更傾向于選擇性價比高的單面打印機等等。下一步，國采中心也將在數據分析的基礎上，針對不同應用場景設計符合各類采購人的配置需求。

三是價格監測與采購預警。政府采購領域一直在追求價格合理，任何一種采購方式都離不開價格評審，但是進行價格比較的前提一定是技術要求標準的統一。電子賣場對所有訂單信息全流程留痕，除記錄采供雙方基本信息和訂單各階段時間節點外，還會關聯標準商品庫。國采中心利用積累的成交數據，形成價格監測模型，測算同配置產品的參考價，為采購人編制預算提供參考，攔截超高供應商報價，引導采供趨向“物有所值”。

技術要求標準的局限性

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）、《政府采購需求管理辦法》都在強調采購需求和評審因素的客觀、可量化，在編制采購文件實務工作中，采購人和集采機構也把主要精力放在技術要求上。但實際上，評價一個商品時除了技術指標、價格外，還有無法客觀、難以量化的產品性能、服務質量以及無法在采購環節即刻體現出來的產品全生命周期的故障率、維修能力等。大部分時候，產品的真實使用體驗不是技術指標“1+1=2”，而是“1+1＞2”或者“1+1＜2”，這“＞”或者“＜”就是技術要求標準的局限性，也是未來標準化要探討的課題。

財政部即將出臺的框架協議管理辦法對采購人和集采機構都會提出更高的采購需求要求，對國采中心來說，既是機遇也是挑戰。國采中心將在電子賣場標準商品庫的基礎上，合理劃分配置、設置技術要求標準，努力篩選出符合各類采購人需求的“物有所值”的產品，積極發揮集采機構的平臺作用。

（作者單位：中央國家機關政府采購中心）